近日，國務(wù)院對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實施工作進(jìn)行了動員和部署，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌啟動在即。

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌為何重要？多年來統(tǒng)籌層次難以提高的原因是什么？中央和地方責(zé)任如何劃分？第一財經(jīng)就這些熱點問題采訪了中國社會保障學(xué)會會長鄭功成。

長期以來，鄭功成積極呼吁養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。在他看來，優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵是盡快實現(xiàn)這一制度從地區(qū)分割統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變，讓職工基本養(yǎng)老保險制度真正步入全國統(tǒng)一的時代，并在統(tǒng)一的條件下加快走向成熟、定型。

“承包制”觀念與屬地管理思維定式

第一財經(jīng)：我國職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高，會帶來哪些積極的效果？

鄭功成：職工基本養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌源于20世紀(jì)90年代中、后期。雖然早在2010年制定的《社會保險法》中就寫入了“職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，但長期以來作為養(yǎng)老保險主體的職工養(yǎng)老保險總體上停留在縣、市一級。2018年中央調(diào)劑金建立之后，省級統(tǒng)籌才提速，到2020年底，各省基本上實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。

在地區(qū)分割統(tǒng)籌的情形下，盡管有中央財政的補貼加以調(diào)劑，但各地實際上必須自擔(dān)其責(zé)。由于不同地區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)、老年人口撫養(yǎng)比、退休人員的歷史負(fù)擔(dān)都有差別，導(dǎo)致養(yǎng)老保險實際繳費率在不同地區(qū)之間存在著顯著差異。

從2008年以來，我一直強調(diào)推進(jìn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的重要性與緊迫性。

全國統(tǒng)籌能夠讓職工基本養(yǎng)老保險制度從“承包制”的地方性制度安排回歸到國家法定的統(tǒng)一制度安排，國家的全局、長遠(yuǎn)利益會替代地方的局部、近期利益，從而確保法定養(yǎng)老保險制度籌資公平的底線和市場經(jīng)濟(jì)條件下法定勞工成本應(yīng)當(dāng)公平的底線，同時伴生的還有增進(jìn)公民國家認(rèn)同的政治效應(yīng)，以及有力促進(jìn)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展。

第一財經(jīng)：您認(rèn)為多年來統(tǒng)籌層次難以提高的原因是什么？

鄭功成：傳統(tǒng)的“承包制”觀念與屬地管理思維定式是最大障礙。在這種觀念與思維定式下，中央政府對基金收支狀況好的省份不提供財政補貼或者少提供財政補貼，對收支存在缺口或者缺口較大的地區(qū)采取給予較多財政補貼的做法。在此，國家扮演的不是強力推進(jìn)制度統(tǒng)一的角色，而是扮演了地區(qū)之間調(diào)和者的角色，制度在區(qū)域之間碎片化及其導(dǎo)致的系列問題也就不可能得到真正解決。

在地方層面，同樣視法定基本養(yǎng)老保險為地區(qū)利益，有基金結(jié)余的地方不認(rèn)為自己降低繳費率已經(jīng)損害了這一制度的公正性，而是將結(jié)余基金視為本地區(qū)應(yīng)得的利益。

目前，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基本養(yǎng)老保險累計結(jié)余占比均超過50%，而東北地區(qū)卻是養(yǎng)老金支出赤字連年增長，中央調(diào)劑金制度雖能有所緩解這種局面，但基金余缺分化及其不良效應(yīng)并未改變。

此外，現(xiàn)行財政分級負(fù)責(zé)體制也并未與養(yǎng)老保險制度有機地結(jié)合起來，隸屬于各級社會保險行政部門的經(jīng)辦機構(gòu)體制也與全國統(tǒng)籌存在著內(nèi)在沖突，這些體制機制問題都增加了推進(jìn)全國統(tǒng)籌的難度。

全國統(tǒng)籌的方向和實現(xiàn)路徑

第一財經(jīng)：2018年中央調(diào)劑金建立之后，我國加速了實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的步伐。近期國務(wù)院對于全國統(tǒng)籌做出了具體的安排，提出要統(tǒng)一養(yǎng)老保險政策，做到“全國一盤棋”。您認(rèn)為實施全國統(tǒng)籌應(yīng)重點解決哪些問題？

鄭功成：從解決現(xiàn)存問題和應(yīng)對新挑戰(zhàn)的要求出發(fā)，“十四五”期間無疑是優(yōu)化基本養(yǎng)老保險制度重要的窗口期。優(yōu)化基本養(yǎng)老保險首先就是加快實現(xiàn)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

為此，需要針對地區(qū)分割統(tǒng)籌下各自為政、責(zé)任不清、轉(zhuǎn)移不暢、負(fù)擔(dān)失衡等弊端，堅持統(tǒng)一政策，實行統(tǒng)收統(tǒng)支，同時綜合運用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，健全中央對地方的激勵約束機制，明確缺口分擔(dān)責(zé)任。

全國統(tǒng)籌的目標(biāo)就是實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險由地區(qū)分割統(tǒng)籌的地區(qū)性制度安排真正回歸到國家法定的統(tǒng)一制度安排，其標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一繳費基數(shù)計算口徑、統(tǒng)一繳費率、統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法，核心是實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，讓中央政府真正成為這一制度的管理本位與主體責(zé)任本位。

全國統(tǒng)籌必須堅持全國統(tǒng)收統(tǒng)支的財務(wù)模式，可以安排一定的過渡期讓各省、自治區(qū)、直轄市逐步過渡到全國統(tǒng)一的繳費基數(shù)、繳費費率，但不能采取調(diào)劑金方式繼續(xù)留下后遺癥。

第一財經(jīng)：國務(wù)院會議提出要建立中央和地方養(yǎng)老保險支出責(zé)任分擔(dān)機制，中央財政支持保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，逐步強化地方政府支出責(zé)任。您認(rèn)為中央和地方養(yǎng)老保險支出責(zé)任分擔(dān)機制應(yīng)該如何建立？

鄭功成：一個理性的養(yǎng)老保險制度安排一定是養(yǎng)老責(zé)任得到合理分擔(dān)的制度安排。我國現(xiàn)行的職工基本養(yǎng)老保險制度雖然已經(jīng)確立了責(zé)任分擔(dān)的機制，但政府與勞資雙方的責(zé)任邊界并不清晰，勞資雙方承擔(dān)的繳費義務(wù)比例失衡，政府承擔(dān)兜底責(zé)任既使制度喪失自我平衡的動力，也讓政府承擔(dān)的風(fēng)險難以估量并喪失主動，而中央政府與地方政府亦缺乏合理的責(zé)任劃分。

推進(jìn)全國統(tǒng)籌時應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確責(zé)任合理分擔(dān)原則，并使這一原則在政府、用人單位與個人之間得到合理貫徹，總體取向應(yīng)當(dāng)是通過相對固定的比例分擔(dān)機制來穩(wěn)定政府責(zé)任，降低用人單位繳費負(fù)擔(dān)，適當(dāng)強化參保者個人責(zé)任；同時，要明確劃分中央政府與地方政府的責(zé)任。只有責(zé)任分擔(dān)明確并相對均衡，才能有效地調(diào)動主體各方的積極性，并使制度發(fā)展保持理性。

全國統(tǒng)籌不能放棄政府對基本養(yǎng)老保險制度的補貼責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)順勢理順政府與這一制度的財政關(guān)系。我一直建議通過相對固定的比例分擔(dān)機制來穩(wěn)定政府責(zé)任，改職工養(yǎng)老保險的財政兜底制為按固定比例承擔(dān)籌資責(zé)任制，以確保此項支出始終處于可控范圍。

第一財經(jīng)：您認(rèn)為實施全國統(tǒng)籌還需要同步推進(jìn)哪些改革？

鄭功成：制度法定之后，實施效果取決于經(jīng)辦服務(wù)，社會保險領(lǐng)域要構(gòu)建與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的經(jīng)辦體制機制，養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌時應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一且垂直管理的經(jīng)辦機構(gòu)，以防止地方侵蝕國家利益。

同時，對養(yǎng)老保險費的征繳亦依法全額征收，現(xiàn)在統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收，但各地事實上還未能全面實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)由稅務(wù)部門切實擔(dān)負(fù)起征繳的全責(zé)，但人社部門亦應(yīng)當(dāng)密切配合。為此，需要強力推進(jìn)社保信息化建設(shè)，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面共享+專業(yè)信息分工負(fù)責(zé)的格局。

社會保障直接涉及到民政、人社、醫(yī)保、住建、稅務(wù)等多個部門，還與衛(wèi)健、公安等部門密切相關(guān)，因此，必須建立全國統(tǒng)一的超越部門所有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，供所有相關(guān)部門共享，以此切實化解全國統(tǒng)籌后可能出現(xiàn)的地方將壓力全部轉(zhuǎn)移給中央政府的風(fēng)險。

此外，還須加強養(yǎng)老保險基金的管理，完善預(yù)算制度，并接受立法機關(guān)與社會監(jiān)督，以確?；鸢踩行Х婪痘痫L(fēng)險。

標(biāo)簽： 養(yǎng)老金 全國統(tǒng)籌 地區(qū)分割統(tǒng)籌 鄭功成