當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)平臺及企業(yè)作為一種新的生產(chǎn)力組織方式和商業(yè)組織體，已成為推動我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的新動能，對優(yōu)化資源配置、促進(jìn)跨界融通發(fā)展和大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、推動產(chǎn)業(yè)升級、拓展消費(fèi)市場尤其是增加就業(yè)，都有重要作用。與此同時，在平臺企業(yè)高速發(fā)展過程中，也對市場競爭帶來了諸多挑戰(zhàn)，特別是部分頭部平臺企業(yè)憑借其擁有的數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本等優(yōu)勢，強(qiáng)制實(shí)施“二選一”、封鎖屏蔽、自我優(yōu)待等行為，對市場公平競爭秩序、消費(fèi)者及其他經(jīng)營者合法權(quán)益造成了不當(dāng)影響，引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。

在2020年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，把“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”列為2021年經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)任務(wù)，提出“國家支持平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展”“依法規(guī)范發(fā)展”的要求。為此，相關(guān)部門不僅出臺了一系列規(guī)范平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭秩序的法律法規(guī)，同時也針對平臺企業(yè)各類違法違規(guī)競爭的行為展開了強(qiáng)有力的專項執(zhí)法行動。

經(jīng)過一年的專業(yè)性、集成性及系統(tǒng)性的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭治理，以平臺為主要對象的新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的市場監(jiān)管取得了不錯的成效，同時也引發(fā)了對強(qiáng)化反壟斷與防止平臺壟斷之間合理界限的混淆，將兩者等同，甚或引入誤認(rèn)為是針對特定市場主體的運(yùn)動式競爭執(zhí)法，忽略了新時代市場競爭執(zhí)法的常態(tài)化與規(guī)范化要求?；诖耍?021年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，明確強(qiáng)調(diào)對待市場主體一視同仁，以公正監(jiān)管保障公平競爭，提振市場主體信心。

可以預(yù)見，在2022年市場監(jiān)管更加專業(yè)化、規(guī)范化、常態(tài)化的大趨勢下，對市場主體的各類不正當(dāng)競爭行為、不公正交易行為以及排除、限制競爭行為的監(jiān)管，除繼續(xù)強(qiáng)調(diào)規(guī)范有序有效發(fā)展外，更希望為市場主體特別是平臺企業(yè)提供可預(yù)期、可操作的競爭合規(guī)指引，去除不必要的隱憂甚或猜測，將平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭執(zhí)法放置于國家統(tǒng)一大市場建設(shè)的大局之中，穩(wěn)中求進(jìn)，先立后破，為市場設(shè)好“紅綠燈”，提高市場監(jiān)管的效能，為各類企業(yè)特別是商業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的涉及“多行多市”的平臺企業(yè)或平臺企業(yè)集團(tuán)提供清晰可測的監(jiān)管指南，以科學(xué)監(jiān)管促進(jìn)市場健康發(fā)展，以規(guī)范監(jiān)管提升市場主體信心。

有效的市場監(jiān)管需設(shè)好“紅綠燈”

自2021年以來強(qiáng)化反壟斷，包括防止平臺壟斷的目的都并非是要約束市場主體的發(fā)展，而是要通過規(guī)范監(jiān)管來促進(jìn)市場主體的健康發(fā)展。2021年3月召開的中央財經(jīng)委員會第九次會議強(qiáng)調(diào)，要“堅持發(fā)展和規(guī)范并重，把握平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，建立健全平臺經(jīng)濟(jì)治理體系”，規(guī)范是發(fā)展的前提，發(fā)展是規(guī)范的目標(biāo)。同年8月召開的中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過了《關(guān)于強(qiáng)化反壟斷深入推進(jìn)公平競爭政策實(shí)施的意見》，再次強(qiáng)調(diào)“堅持監(jiān)管規(guī)范和促進(jìn)發(fā)展兩手并重、兩手都要硬”，以監(jiān)管規(guī)范保障發(fā)展和促進(jìn)發(fā)展。

為了有效實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管規(guī)范保障發(fā)展和促進(jìn)發(fā)展”的目的，避免強(qiáng)監(jiān)管走向硬監(jiān)管趨勢下對市場主體發(fā)展形成過度干預(yù)，就需要把握好監(jiān)管的適時適度，以及監(jiān)管的具體方式方法。對于如何引導(dǎo)各類資本和各類市場主體有序競爭、規(guī)范發(fā)展的問題，國家市場監(jiān)督管理總局局長張工在不久前接受新華社專訪時表示，為企業(yè)競爭行為設(shè)置好“紅綠燈”、明確規(guī)則底線，進(jìn)一步完善公平競爭的制度規(guī)則，不斷健全充實(shí)多層次競爭監(jiān)管的法律規(guī)章、指南體系，更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式。

市場“紅綠燈”的設(shè)置，實(shí)際上就是通過明確正面和負(fù)面清單，讓企業(yè)知道哪些是合法合規(guī)，哪些是違法違規(guī)，明確規(guī)則底線，在規(guī)范企業(yè)的同時，為企業(yè)的有序發(fā)展提供指引。這不僅有助于企業(yè)加強(qiáng)自律，實(shí)現(xiàn)合規(guī)，有序發(fā)展，同時也能為政府監(jiān)管提供準(zhǔn)繩與量尺，以更好地處理政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，避免因政府過度干預(yù)市場而約束企業(yè)正常發(fā)展。

“紅綠燈”的科學(xué)設(shè)置需制度創(chuàng)新

步入數(shù)字時代，傳統(tǒng)企業(yè)面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型和升級，新興企業(yè)更是應(yīng)隨信息通信技術(shù)和數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展而高速發(fā)展，在這一過程中大多數(shù)企業(yè)都趨向數(shù)字平臺化與平臺數(shù)字化相融合的發(fā)展模式，企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新周期越來越短，商業(yè)模式變革越來越快，市場競爭具有高強(qiáng)度動態(tài)特性。企業(yè)在不斷發(fā)展壯大的過程中，會向相關(guān)或相鄰市場擴(kuò)張，此時企業(yè)所實(shí)施的各類行為，可能對多個市場的多個領(lǐng)域、多個層次以及多個群體產(chǎn)生顯性或（和）硬性的影響。即便是相同行為，在不同市場甚或在同一市場的不同場景下，所產(chǎn)生的競爭效果也可能存在較大差異。故為企業(yè)參與市場競爭設(shè)好“紅綠燈”，不僅需要規(guī)范透明和公平公正的市場規(guī)則，還需要能及時因應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的數(shù)字經(jīng)濟(jì)下，市場競爭所具有的高強(qiáng)度動態(tài)性和跨行業(yè)跨市場運(yùn)行特點(diǎn)的市場監(jiān)管體系與實(shí)踐機(jī)制，將規(guī)則更好地落地落實(shí)，避免實(shí)踐中的“規(guī)則打架”“九龍治水”，影響市場“紅綠燈”的實(shí)際功能。

故此，為進(jìn)一步提高政府監(jiān)管效能，2021年12月17日的中央全面深化改革委員會第二十三次會議強(qiáng)調(diào)，“要從制度建設(shè)著眼，堅持立破并舉，在完善市場基礎(chǔ)制度規(guī)則、推進(jìn)市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通、加快要素和資源市場建設(shè)、推進(jìn)商品和服務(wù)市場高水平統(tǒng)一、提升監(jiān)管治理水平等方面出臺有效的政策舉措，不斷提高政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性”，同時“要統(tǒng)籌推進(jìn)市場監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管、金融監(jiān)管，加快建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管，堵塞監(jiān)管漏洞”。

對于如何構(gòu)建全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，提高市場監(jiān)管效能，張工表示，“進(jìn)一步形成協(xié)同監(jiān)管的規(guī)制合力。推進(jìn)市場準(zhǔn)入、行業(yè)監(jiān)管和競爭監(jiān)管等更加緊密銜接，更加注重由監(jiān)管執(zhí)法個案對接向深層次制度對接轉(zhuǎn)變”。這里所提及的“深層次制度對接”，可以理解為是在制度層面為各監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織、權(quán)限及方式方法的協(xié)同，做好制度、政策、法規(guī)上的“互聯(lián)互通”。簡言之，通過制度層面的創(chuàng)新突破，協(xié)同協(xié)力來回應(yīng)和解決當(dāng)前市場監(jiān)管體制機(jī)制不適應(yīng)的問題，更好為市場設(shè)置安全高效通暢的“紅綠燈”。

推動合力監(jiān)管形成監(jiān)管合力

以對平臺企業(yè)的監(jiān)管為例，隨著《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見稿）》等涉及平臺企業(yè)主體治理的新規(guī)征求意見稿的發(fā)布，監(jiān)管制度和工具也在不斷更新。然而，在不同規(guī)章間，多個監(jiān)管部門間，以及不同監(jiān)管環(huán)節(jié)上的具體協(xié)同和銜接機(jī)制尚待完善，容易抑制新規(guī)和新的監(jiān)管工具，無法真正帶來監(jiān)管效能的提升，甚至可能產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。譬如，各部委辦出臺的規(guī)范性文件間若存在不一致的地方，不僅可能會損耗立法的資源，還會削弱制度的權(quán)威，導(dǎo)致市場主體無所適從。

為此，需充分運(yùn)用系統(tǒng)觀念，做好制度工具層面的“互聯(lián)互通”以形成制度合力，推動合力監(jiān)管、整體監(jiān)管、系統(tǒng)監(jiān)管。制度工具的“互聯(lián)互通”是全方面深層次的監(jiān)管協(xié)同，不僅包括制度協(xié)同，還包括具體監(jiān)管工具協(xié)同、監(jiān)管部門協(xié)同以及監(jiān)管模式協(xié)同。

制度規(guī)范的聯(lián)通。在實(shí)踐中，由于平臺經(jīng)濟(jì)具有多邊市場結(jié)構(gòu)，平臺企業(yè)實(shí)施的行為可能會同時牽涉多個法益，若僅選擇適用單個法律，將難以實(shí)現(xiàn)多法益保護(hù)。為此，需要在法律治理過程中對法律的選擇與適用建立聯(lián)通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多法協(xié)同。

譬如，可以通過司法解釋或法律規(guī)定，明確行為在涉及其他法律時的適用規(guī)范，或在關(guān)聯(lián)緊密的法律間構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多法益保護(hù)。同時，需明確多法適用情形下的懲罰規(guī)則，避免對企業(yè)同一行為進(jìn)行重復(fù)處罰。

監(jiān)管工具的協(xié)同。近年來，為應(yīng)對平臺經(jīng)濟(jì)帶來的挑戰(zhàn)，有關(guān)部門也在不斷創(chuàng)新監(jiān)管工具，譬如，上述征求意見稿的發(fā)布，就旨在破解“一管就死、一放就亂”困局，提高監(jiān)管工具的適用性和靈活性。然而，在不斷豐富“監(jiān)管工具箱”的同時，也需要注重監(jiān)管工具間的協(xié)同，才能有效發(fā)揮監(jiān)管工具的合力。

一是讓事前監(jiān)管工具與事中事后監(jiān)管工具間形成聯(lián)動，譬如，在對平臺主體采用分類分級的事前監(jiān)管時，針對不同業(yè)務(wù)類型和體量級別的平臺，匹配相應(yīng)的觸發(fā)其事中事后監(jiān)管的銜接機(jī)制，有助于對精準(zhǔn)施策，形成貫通的監(jiān)管流程，堵住監(jiān)管鏈上的漏洞，合理分配監(jiān)管資源，區(qū)分監(jiān)管重點(diǎn)，形成事前事中事后規(guī)制的聯(lián)動鏈條。

二是讓剛性監(jiān)管工具與柔性監(jiān)管工具結(jié)合，對一時看不準(zhǔn)的，設(shè)置一定的“觀察期”，對“觀察期”內(nèi)出現(xiàn)的問題建議采用柔性工具，對企業(yè)行為進(jìn)行引導(dǎo)和糾正；對潛在風(fēng)險大、可能造成嚴(yán)重不良后果的，則應(yīng)及時采用剛性監(jiān)管工具，對企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的矯正和處罰措施。

監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)。平臺經(jīng)濟(jì)具有跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨市場等特征，在對其進(jìn)行監(jiān)管的過程中，通常會涉及多地多個監(jiān)管部門之間的權(quán)限職責(zé)間的協(xié)調(diào)，然而目前監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)席機(jī)制仍待完善提升。

為此，亟待健全多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，提升跨區(qū)域、跨部門協(xié)同監(jiān)管行動力。通過建立健全多部門的會商制度，健全信息共享、共商共研、重點(diǎn)輿情聯(lián)合應(yīng)對等聯(lián)動機(jī)制，加快轉(zhuǎn)變以個案監(jiān)管執(zhí)法合作為主的協(xié)調(diào)機(jī)制向深層次制度連接方式轉(zhuǎn)向，打破條塊分割，打通準(zhǔn)入、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等監(jiān)管環(huán)節(jié)，建立健全跨部門、跨區(qū)域監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，形成以深層次制度合作為基礎(chǔ)和保障的跨部門協(xié)調(diào)的監(jiān)管合力。

此外，還需充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，引入有效的社會監(jiān)督機(jī)制，讓政府監(jiān)管與社會監(jiān)督形成聯(lián)動，鼓勵、支持和保護(hù)社會組織和個人對不正當(dāng)競爭行為、不公正交易行為以及違法排除、限制競爭的行為進(jìn)行監(jiān)督，有關(guān)部門應(yīng)提供便捷的舉報途徑，并及時進(jìn)行核實(shí)與反饋。

市場監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的聯(lián)動。行業(yè)監(jiān)管不等于市場監(jiān)管，若能將行業(yè)監(jiān)管機(jī)制與市場競爭機(jī)制有機(jī)結(jié)合，在行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管間實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動，將有助于構(gòu)筑全方位、多層次、立體化的監(jiān)管系統(tǒng)。譬如，可推動信用監(jiān)管與市場監(jiān)管結(jié)合，將實(shí)施違法競爭行為的企業(yè)，根據(jù)其違法違規(guī)的程度納入違法失信名單管理，建立健全失信聯(lián)合懲戒制度，依法依規(guī)嚴(yán)懲不正當(dāng)競爭、不公正交易以及違法排除、限制競爭行為。

同時，引導(dǎo)行業(yè)自律與市場監(jiān)管聯(lián)通，在政府相關(guān)部門的引導(dǎo)和支持下，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，推動市場主體自覺遵守公平競爭的市場秩序。

為此，通過多制度、多工具、多主體的聯(lián)通與協(xié)同，將多維度、多層次及立體化的監(jiān)管工具和方法進(jìn)行整合，有助于形成有效的監(jiān)管合力，切實(shí)管出公平、管出效率、管出創(chuàng)新、管出活力，提高市場主體競爭力和市場效率，為企業(yè)提供有效指引，推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（陳兵系南開大學(xué)法學(xué)院教授、競爭法研究中心主任；林思宇系南開大學(xué)法學(xué)院博士生）

標(biāo)簽： 市場監(jiān)管 互聯(lián)網(wǎng)平臺 市場競爭機(jī)制 合力監(jiān)管 反壟斷